2009年8月16日 星期日

水患越來越嚴重,到底為什麼?

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8月13日西南氣流為台灣南部帶來豪雨,造成許多地區嚴重水患,美濃赫然成為眾多受災區中最嚴重的地方之一,在網路上的新聞搜尋中,我看到了美濃市 區積水達半層樓高、一片水鄉澤國的災情,令人心痛。淹水對美濃人來說並不陌生,僅僅2年前,7月中的海棠颱風的風雨就重擊美濃,讓許多農田、民宅、和商家 泡在水中。2年前的水患,是地方上記憶中不曾有過的慘重災情;2年後,一個西南氣流又帶來了破紀錄的水災。

不只是美濃,台灣各地的水患似乎一直在破紀錄,近年來,水患越來越頻繁,所造成的損失越來越慘重,在一次又一次的水患中,民眾覺得身家財產越來越不安全了。許多人一定不禁想問:水患越來越嚴重,到底為什麼?且讓我們來思考一下可能的原因。

民眾受苦是因為政府無能嗎?

受災時,許多人第一個情緒反映就是憤怒,認為政府無能,政府沒有好好做事!一切都是政府的錯!真的是這樣嗎?政府沒有做事嗎?

諷刺的是,即使扣除貪官污吏放到自己口袋的錢,過去政府投入的治水經費並不少,每年都編列龐大經費進行河川治理和海堤工程等相關防洪減災工作。而目 前,在總經費高達1410億的行政院「易淹水地區水患治理計畫」的金錢投入下,各地的河川整治與區域排水等工程也如火如荼地進行著。

所以,憑良心說,政府不是沒有在做事情,而且如果「一切順利」的話,幾年後台灣的大小河川和海岸「可望」被全面水泥化,水道排水的效率增加,達到 「全面整治」的效果。到時候,水患的夢魘是否就解決了?答案的絕對是否定的!要說未來不會有水患,是天方夜譚,而且,我大膽認為未來河川若被「全面整治」 後,水患問題反而會更加嚴重。(過去曾經為文探討工程治水的問題,請參考「摒棄河流整治迷思,建立與洪水共存的環境哲學」一文。

台灣近年來的水患問題不在於政府有沒有做事,而在於作法不對,僅治標而不治本;換句話說,政府一直以來投入大量的金錢,卻做錯的事情,如果方法錯 了,政府再怎麼用力地做,絕對不可能解決問題。政府的治水模式錯在哪裡?就其中最根本的問題,就是幾乎把水患問題等同於排水問題,天真的以為,只要河道能 夠迅速地把洪水排掉,就不會淹水了,在水利官僚的眼中,河川不過是排水管道,只看無生命、流體的水,卻不在乎河川本身是一個有生命力的複雜生態系統,是整 個流域人為和自然過程行塑下的產物,忽略了其他影響河川動態的因子。

在這樣的思維下,河川整治成了面對水患問題的主要工具,不分青紅皂白就拿河川開刀,把阻礙水流的礙眼河岸植被剷除,用平滑的水泥取代,或將原本彎彎 曲曲的河道拉直,以增加排水的速率,保險一點,再築個高堤把水擋在低窪的洪水平原之外;處理市區的雨水當然也是用同樣的思維,只要用排水道盡快將水排除到 河流就好了。

但是,水患如果只是排水的問題,為什麼這麼簡單的事做不好?很簡單,那就是因為,水患的癥結根本不在於河流的本身,而在於土地開發利用的型態,近年 來,因為加諸在河川的防洪工程越來越多,這些工程的本身也成為水患加劇的元凶。洪水是自然的作用力,除非哪一天,天公再也不下雨,不然洪水永遠都會存在。 沒有被人類大量改造的河流流域自有解決洪水的機制:例如河道旁低窪的平原或濕地可以用來蓄洪,河岸兩旁植物的摩擦作用可以削減洪水的力量,此外,河川上游 的森林以及流域中其他的不透水鋪面在降雨時也可以幫忙吸收雨量,減少河川的洪峰流量。

都市開發要負責任

都市開發產生了越來越多的不透水鋪面,讓大部分的降雨無法滲透到地面上。想想看,降到地上雨的水,即使是百年難得一見的超大雨量,如果至少有一部份 得以直接滲透入地下,或是被儲存起來再利用,災害是可以減少許多的。再想想看,如果河川上游的水土保持做好,有茂密的森林吸收水分,抓住土壤,河川的洪水 量也會減少,而如果中上游的河道有著自然的河岸,有可以減緩洪水流速的植物,有了中上游的緩衝,滾滾洪水也不會直沖人口較密集的下游城鎮。

可是,每次當洪水又帶來災難時,政府的水患成因分析通常都忽略了都市發展的影響,往往歸咎於異常降雨,或是整治和排水工程還沒有完成。在河川已經被 整治的區域,就可能將問題指向抽水機故障、排水道系統堵塞、或是沒有經費做河川疏浚。「整治尚未完成」與「管理疏失」成了不用檢討基本治水邏輯的最方便藉 口,而民眾也以為問題都出在這裡,天真的相信一旦河川整治完成,只要又後續的維護管理和疏浚,天下就會太平。

你可能會問,為什麼有些地方做了整治加了河堤就沒有水患了?很簡單,因為本來應該淹到你家的水淹到沒有堤防的別人家去了。那你一定會說,那如果所有 的河川都整治了,都加了堤防就沒事了吧?理想上是這樣,但是天不會從人願,因為當整個流域中的河流都築了堤後,水還是得找地方去,當超大的洪水來臨時,大 家就一起淹水了,更恐怖的是,在這種情況下,淹的水還無法排到河流中,那會是什麼樣的人間煉獄,難以想像。顯然,河流整治是一條治水的死胡同。

有更有續的方法可以減輕水患災害

換另一個角度想,如果人民花了好了辛苦的納稅錢來建造昂貴的防洪硬體系統,為了保障身命財產安全,卻必需要仰賴機器的不故障,政府再得在花更多錢定 期清理綿密的排水道已經進行河川疏浚工程,還得仰賴這中間沒有管理行政上的缺失,這樣的系統真的能夠提供我們安全的保障嗎?台灣政府的行政管理效能是否可 以提升見仁見智,但歷史告訴我們,管理疏失是難以避免的,事實上,經常發生;此外,得仰賴更多金錢持續投入的解決方案,並不是一個永續的方案,這代表了台 灣政府和水利官僚一直以來仰賴的治水方法有根本上的問題,不值得信賴也不能帶領我們走向永續的未來,既然如此,我們沒有理由支持政府一直往工程治水的死胡 同走。

那麼,水患有其他的解決方式嗎?當然有。許多研究已經證實,以河川整治為主的防洪工程無法解決水患問題,反而帶來更多的災害,因此,部分歐洲國家已經開始改變思維,思考利用河川的自然機制來處理水患問題(這部分我也曾為文介紹過,請參考「改變中的水患管理哲學—向歐洲學習」一文。

更永續的水患管理方法不是沒有,只是頑固的水利官僚仍然不能採納新思維,國家系統和社會環境也還沒有準備好接受新作法,同時,自私的政治人物也認為 硬體的政績比較能夠吸引選票,台灣要邁向真正永續的水患治理,還有好長一段路要走,但我們至少不能不知道,當前的治水模式是行不通的!尊重河川原有的自然 運作,才是最好的解決水患方式,這並不是說「治水工程同時也要考慮生態」,應該說「治水等於尊重河川的生態系統」,如果忽略了河川系統的健全運作,治水永 遠沒有效,治水就是保護生態,而不只是「考量」或「兼顧」生態。

回到最初的問題上:我們的政府沒在做事嗎?有,但是做的是錯的事。我們的政府無能嗎?我認為,政府的無能在於沒有長遠的眼光,即使再有魄力、有執行 力的政府,若沒有用前瞻永續的思維做事、解決問題,再有能力也不會解決問題,在這樣的情況下,政府的工程治水,不如不做,多做只是禍國殃民。

水患加劇不能全怪在氣候變遷頭上

越來越多人開始認識這個名詞,氣候變遷似乎成了最方便的天災咎因,水患、土石流的災難可以一律怪罪在異常降雨上。異常降雨是不是真的該為越來越嚴重 的水患負責,仍需要嚴謹的研究來探討,但是將任何嚴重的災情都怪氣候變遷上,只是會掩蓋了其他也應該被關注的議題,就像以上的討論,水患越來越嚴重,人為 因素(尤其是錯誤的防洪工程和不當的土地使用模式)也要負相當大的責任,至少,如果沒有人為因素的推波助瀾,異常豪雨所造成的災情不會那麼嚴重。

回想一下,許多水患並非導自於破紀錄的豪大雨,許多時候,一場午後雷震雨就會造成水災。因此,我們不能將水患的責任推到氣候變遷上。但是,越來越頻繁的破紀錄降雨量,的確為我們帶來了許多水患和土石流的威脅,因此水患治理必需要考量氣候變遷的課題。

氣候變遷是一個頭痛的課題。未來氣候到底會產生什麼樣的變化?雖然科學家對地球整體的氣候有了大約一致的看法,但是各個區域的氣候變遷卻是難以預 測。在未來台灣的降雨狀況無法精準預測之下,我們需要一個更有彈性的水患管理策略。可以確定的是,河川會繼續氾濫,我們要針對的問題不在於排除洪水,消除 洪水,而在於洪水來時,能不能減輕災害?這需要新的智慧和解決問題的邏輯,需要我們從根本思考問題的來源。

用新的思維看水患問題

在地小人稠的台灣,在氣候變遷的威脅和不確定下,如果人們不得不居住在河川容易氾濫的地方,我們一定要思考如何在面對洪水時更有韌性。這並不是指像 阿信般默默吞下苦楚的韌性,而是指在淹水時,不會受到傷害或是只會受到最小傷害的韌性;打個譬喻,流行感冒的季節,在密閉容易傳染的環境中,健康的人比較 不容易感染,體質不好的人就容易生病,我們可能無法不處在有病菌的環境中,但是可以鍛鍊健康的體魄來防止生病。同樣的道理,有河流就會有氾濫,我們不可能 消除洪水,但是我們可以打造一個讓洪水不會造成災難的生活環境,我們可以調整居住模式來適應洪水,解開人與洪水的衝突,才是真正的治本的水患解決之道。

在水災的議題上,我們一直進行著失焦的討論和指責,生命財產的損失固然令人心痛,但大部分的民眾和政客看不到真正的問題,才令人擔心。如果每當災難 來時,就把矛頭指向政府整治不力或氣候異常,並盲目要求政府盡快解決,卻不去思考災難的根源,台灣島將永遠不會脫離多災多難的命運。

作者:廖桂賢(華盛頓大學University of Washington博士研究)

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